L’Union européenne a réformé la Pac en 2003 et s’est engagée à supprimer ses subventions à l’exportation. Mais cela ne suffit pas: Bruxelles propose maintenant dans le cadre des négociations à l’OMC une baisse des protections aux frontières. La dernière offre de Peter Mandelson, commissaire européen au commerce, prévoit notamment que les pays développés diminuent leurs tarifs douaniers agricoles de 35%, pour les moins élevés, à 60% pour les plus hauts.

Une ouverture plus importante du marché européen a de quoi inquiéter. Selon une analyse du ministère de l’Agriculture, la mise en oeuvre des propositions européennes «aurait de graves répercussions sur les filières agricoles». La diminution des droits de douanes pourrait permettre à certains produits (beurre, poulet, viande bovine, sucre...) en provenance de pays tiers d’entrer à un prix (droits de douane inclus) inférieur à celui pratiqué dans l’UE. Une véritable brèche serait donc ouverte dans la préférence communautaire.

Une situation fragile pour la viande bovine

Elle pourrait concerner en particulier la viande bovine. Certaines catégories entrent déjà dans l’Union européenne avec les droits de douane actuels.

Toute baisse entraînerait donc un risque de développement des importations et de baisse des prix. Pour les découpes désossées fraîches et réfrigérées (découpes d’aloyau), l’UE accorde un contingent d’importation (quota hilton beef) de 59.100 tonnes avec des droits réduits à 20%.

«A la suite de la dévaluation du peso argentin et du real brésilien, on a vu les importations se développer au-delà de ce contingent», indique Philippe Chotteau, du département économie de l’Institut de l’élevage. 96.000 tonnes ont ainsi été importées en 2004 à droits pleins (12,8% +3 € kg). Du filet de boeuf argentin entre dans l’UE à 8,5 €/kg (droits inclus) alors que les prix sur le marché de gros en Allemagne, par exemple se situent entre 12 et 14 €/kg.

Ces importations sont pour l’instant destinées à des circuits de distribution particuliers, telle la restauration commerciale. Si les volumes d’importation augmentaient, la grande distribution pourrait s’y intéresser, avec un risque de peser sur les prix, selon Philippe Chotteau. Il estime que le classement en produit sensible de ce type de viande présente un intérêt. En appliquant les propositions européennes à l’OMC, la baisse des droits de douane serait de 16,6%. L’augmentation du quota, qui serait calculée sur la base des importations totales, se situerait entre 12.000 t et 23.000 tonnes en fonction des années de référence. D’autres catégories de viande, telles que les découpes désossées congelées auraient également un intérêt à être classées en produit sensible.

Le beurre serait pris dans un «effet ciseaux»

L’Institut de l’élevage prévoit une baisse de 4% de la production bovine européenne d’ici à 2012, où elle atteindrait 7,735 millions de tonnes équivalent carcasse (tec). Les importations dans l’UE ont atteint 516.000 tec en 2004.

Davantage d’importations liées à la baisse des droits de douane, une forte baisse des exportations avec la suppression des restitutions, c’est l’«effet ciseaux» auquel pourrait être soumis dans quelques années le marché européen du beurre, selon une analyse technique des propositions de l’UE à l’OMC, réalisée par le ministère de l’Agriculture.

Etant donné l’écart important entre les prix sur le marché européen et international, les restitutions «sont indispensables pour exporter du beurre hors de l’UE», estime Jean-Pierre Carlier de l’Association de la transformation laitière française (Atla). «L’enjeu est de savoir en quelle année et à quel rythme les restitutions seront supprimées», ajoute-t-il. En fonction de ces facteurs, les industriels pourront plus ou moins difficilement s’adapter. Les exportations ont représenté au cours des dernières années entre 16 et 17% de la production communautaire de beurre.

Les droits de douane qui sont de plus de 80% (en pourcentage de la valeur du produit importé) seraient soumis à des baisses de 50% ou de 60%, en fonction des lignes tarifaires. La protection aux frontières ne serait alors plus assurée. Le classement en produit sensible se traduirait par une diminution des droits de douane de 17% à 20% et l’augmentation du contingent d’importation.

Céréales: des risques d’importation de maïs

Les producteurs de blé (AGPB) et de maïs (AGPM) ont «calculé qu’il fallait conserver un niveau de tarif douanier de 65 €/t au minimum pour que le maïs américain, largement subventionné, n’évince les céréales communautaires dans les régions d’élevage européennes proches des côtes», indique l’AGPB. Avec les propositions de Bruxelles à l’OMC, les droits de douane qui sont de 94 €/t (73% en équivalent ad valorem) diminueraient de 50%, à 47 €/t.

«A ce niveau, dans certaines conditions de marché avec un cours mondial du maïs et un dollar faibles, les importations de maïs pourraient se développer», estime Claude Lacadée, directeur adjoint de l’AGPM. «La marge de manoeuvre serait donc très réduite et le risque est que la baisse des droits de douane soit à l’issue de la négociation plus importante que la proposition actuelle de l’UE», ajoute-t-il.

La suppression des restitutions envisagées pourrait également entraîner une tension sur le marché céréalier européen, selon Claude Lacadée. Celles-ci sont actuellement indispensables pour les exportations de blé, dans un contexte de parité euro-dollar défavorable.

Lors de la présentation de ses dernières propositions Peter Mandelson a posé des conditions aux partenaires de l’UE à l’OMC. Il a demandé «des avancées immédiates dans les négociations commerciales sur les produits industriels et les services». Pour l’instant, elles n’ont pas progressé autant que sur l’agriculture. Bruxelles a également réclamé des clarifications sur l’élimination par les autres pays développés des diverses formes de soutien à l’exportation: aide alimentaire et crédits à l’exportation des Etats-Unis, et entreprises commerciales d’Etat (boards) pour l’Australie, la Nouvelle-Zélande et la Canada.

Mais ces pays, tout comme ceux du G20 (Brésil, Inde…) se gardent bien de faire des concessions. Ils demandent à l’UE de s’engager sur une baisse des droits de douane agricoles encore plus importante. Les négociations sont donc bloquées et l’Europe fait une nouvelle fois office de bouc émissaire.

A un mois de la conférence de Hong-Kong, les positions des différents pays sont encore très éloignées. Les négociations ont pris du retard et n’ont pas suffisamment avancé sur beaucoup de sujets. Le directeur général de l’OMC, Pascal Lamy avait fixé pour objectif de boucler les deux tiers du cycle de Doha en décembre.

Mais cette ambition est revue à la baisse. Il estime maintenant qu’il «est préférable de considérer Hong-Kong comme une étape en avant plutôt que comme un accord à atteindre à tout prix, lors duquel cela devrait passer ou casser».

Dans l’Union européenne, les Etats membres sont divisés sur la question de l’ouverture des marchés agricoles. En France le gouvernement a adressé de nombreuses mises en garde à l’égard de la Commission européenne, lui demandant de respecter son mandat et de ne pas dépasser la «ligne rouge» de la réforme de la Pac.

Mais, parmi les Vingt-Cinq, d’autres ont une position beaucoup plus libérale, en premier lieu la Grande-Bretagne, qui assure actuellement la présidence de l’UE. Son Premier ministre, Tony Blair, appelle l’Europe et les Etats-Unis à «aller plus loin dans les négociations sur l’agriculture», leur demandant d’être «audacieux» pour sortir de l’impasse actuelle. Il insiste sur l’importance, selon lui, d’un accord sur la libéralisation du commerce pour les pays en développement.

par Philippe Chanvillard

(publié le 18 novembre 2005)