A l'occasion d'un colloque sur l'agriculture vers 2013 organisé à Paris le 18 décembre par Pluriagri (1), des agriculteurs et des représentants d'organisations agricoles des pays européens ont rapporté les conséquences des choix faits par leur pays au moment de la réforme de la Pac en 2003.
L'Espagne a choisi un modèle proche de celui de la France, fondé sur des références historiques individuelles et un découplage des aides à 75% pour éviter une déprise rurale déjà forte dans le pays. Mais le recouplage partiel n'a pas permis d'éviter la réduction des surfaces en céréales. La sole en céréales a globalement diminué de 7% et celle en blé dur de 45%. Ces surfaces ont été regagnées pour le tournesol (+23,5%), les fourrages (+9%) et les jachères (+10%).
L'Italie a elle aussi choisi les références historiques individuelles mais avec un découplage total qui a provoqué une chute draconienne des surfaces en blé dur. Sur deux tiers de la réduction de la sole, le blé dur a été remplacé par des cultures fourragères, du blé tendre et du tournesol. Selon l'Istat (l'équivalent de l'Insee en Italie), le pays aurait perdu 25% des surfaces de blé dur entre 2004 et 2006. Néanmoins, la production de blé dur se maintient au niveau de celle des années de 2000 à 2003. Déjà importatrice de 75% des besoins du pays, la filière des pâtes italiennes a été obligée, depuis l'entrée en vigueur du découplage total, d'importer davantage. Les prix se répercutent directement sur le consommateurs.
«Les producteurs italiens sont délibérément tournés vers le marché, indique Vincenzo Lenucci, chargé des questions communautaires et internationales pour Confagricoltura. Les Italiens sont satisfaits du choix de la voie du découplage total, qui leur a permis de maintenir un bon niveau de compétitivité. Par rapport au bilan de santé, la Commission a mal choisi le moment pour régionaliser et uniformiser les aides: d'abord compte tenu des contraintes juridiques et administratives, ensuite il faut se donner le temps de mettre en oeuvre toutes les réformes engagées sur les OCM.»
L'Allemagne a fait un choix complètement différent et particulièrement compliqué. Le découplage est total et la référence mixte (régionale + «top-up») avec une évolution progressive vers une aide régionale unique dans chaque Land à partir de 2010. «Les systèmes laitiers et betteraviers seront les plus touchés car ce sont eux qui possèdent les «top-up» (sorte d'aides couplées) les plus élevées», explique Inès Tesch, conseillère pour la politique agricole de l'organisation nationale des agricutleurs (DBV). Depuis 2005, le premier niveau de redistribution (pour la partie régionalisée des soutiens) a orienté à la baisse les aides perçues par les exploitations céréalières et les élevages intensifs de viande bovine. La bonne santé des marchés a masqué la redistribution des aides entre systèmes de production.
Contrairement à ce que les allemands redoutaient, le seigle n'a pas été le grand perdant du découplage total et les surfaces à faible potentiel des Länder de l'Est n'ont pas été abandonnées. Les explications: la bonne santé du marché du seigle, le développement des surfaces en maïs pour le biogaz et l'effet porteur des biocarburants. Quant à la réduction du cheptel bovin, elle se poursuit mais est moins forte que prévu. «Les craintes de perdre des marchés n'étaient finalement pas fondées, insiste Inès Tesch. La mise en oeuvre de la réforme a été particulièrement difficile. Une uniformisation des aides rendraient les choses plus simples à gérer et à expliquer et rendrait le système plus transparent».
L'Angleterre a choisi un schéma similaire à celui de l'Allemagne, quoique plus simple: découplage total et dispositif hybride (références historiques individuelles et régionalisation) dynamique sur huit ans. L'effet de redistribution des aides par le modèle régionalisé est encore faible car en 2007 l'aide est encore calculée à 70% sur les références historiques des agriculteurs. «Le découplage total nous a beaucoup aidé à comprendre ce qu'il fallait ou non produire. Mais cela a nécessité un gros travail d'information des agriculteurs et de leurs partenaires commerciaux», assure William Martin, agriculteur, président du Sugar Board, National Farmers Union.
En revanche, l'effet de la modulation (obligatoire + volontaire) est net. Les aides du 1er pilier sont réduites de 17% en 2007 à des fins environnementales. Pour l'instant, «nous ne nous plaignons pas trop car nous récupérons une grande partie de la modulation en contrepartie d'actions simples et peu coûteuses (ex : six mètres de bandes enherbées le long des cours d'eau, pas plus de 40 unités d'azote par hectare de pâturage, ne plus broyer les haies, etc.) mais nous craignons le renforcement probable des contraintes à l'avenir et la distorsion de concurrence liée à la modulation volontaire», concède William Martin.
Après deux à trois ans d'application de la réforme de 2003 et du découplage, les représentants de l'Italie, de l'Allemagne et de l'Angleterre sont satisfaits du découplage total qui s'applique dans leur pays et souhaitent voir le modèle généralisé à toute l'Union européenne. En revanche, leur position diverge de celle de la Commission européenne concernant les instruments de régulation des marchés. Ils souhaitent qu'ils ne soient pas tous totalement supprimés et reconnaissent qu'il est indispensable de maintenir des filets de sécurité.
(1) Pluriagri est une association formée par le Crédit agricole et les producteurs français de céréales, d'oléoprotéagineux, et de betteraves qui finance des études et des recherches prospectives en agriculture.
