L’analyse de la consommation des crédits alloués aux différentes actions du programme de développement rural hexagonal (PDRH) actuel, et la caractérisation des premières réalisations physiques, montrent « certaines difficultés liées à la conception et à la mise en œuvre du deuxième pilier de la Pac », indique une note du centre d'étude et de prospective du ministère de l'Agriculture publiée le 20 mars 2012.
Tirée d'un rapport d'évaluation (1) pour la période 2007-2010 achevé au premier semestre de 2011, elle révèle également des « différences dans l’avancement entre mesures et dans leur répartition géographique », prévient cette note.
Le PDRH constitue la traduction en France métropolitaine (hors Corse) de la politique européenne de développement rural pour la période 2007-2013.
L'objectif d'une telle analyse à mi-parcours est de « prendre du recul par rapport à la programmation actuelle et nourrir les réflexions portant sur celle qui lui succédera en 2014 », indique la note. Elle précise que « l’analyse du niveau de consommation des enveloppes budgétaires, des réalisations physiques et des premiers résultats peut fournir des informations utiles à l’amélioration des modalités concrètes de distribution des concours publics aux bénéficiaires ».
Les réalisations physiques et financières observées « montrent une certaine continuité en matière de rythmes d’engagement et de paiement vis-à-vis de la période de programmation précédente », du fait de la « reconduction entre les deux périodes de mesures de masse qui comptent pour beaucoup dans la maquette financière », résume les auteurs de la note. (Le détail des réalisations financières et physiques à mi-parcours du PDRH, avec une approche géographique de leurs occurrences, est donné dans le document téléchargeable en bas de cet article.)
Pourtant, le PDRH depuis 2007 a fait l’objet de quatre révisions, entre sa version initiale et la fin du chantier d’évaluation à mi-parcours, en particulier dans le cadre du bilan de santé de la Pac. Et ce dernier a « modifié certains équilibres dans la répartition des financements entre premier et second piliers » : cela c'est fait « essentiellement » par un transfert d’une partie des fonds du premier pilier vers le second (modulation), rappelle l'analyse.
Cette modification des équilibres budgétaires concerne également la répartition des enveloppes entre les axes et les mesures au sein même du second pilier.
« La maquette financière du programme a donc été régulièrement modifiée, ce qui n’était pas le cas lors de la période précédente de programmation », souligne les auteurs (2).
La principale évolution est due à l’abondement de l’axe 2 par l'axe 1, notamment de la prime herbagère agroenvironnementale (PHAE) dont la part financée par le Feader (Fonds européen agricole pour le développement rural) a été augmentée en comparaison de ce qui était initialement prévu, indique la note. « Finalement, l’intégration dans le second pilier de plus de 900 millions d’euros de crédits communautaires à l’occasion du bilan de santé de la Pac s’est faite principalement (84 % des fonds) en faveur des mesures du socle national, en lien avec les nouveaux défis ».
Ces mesures sont surtout les aides de l’axe 2 de type compensatoire (aide aux zones défavorisées et PHAE) mais aussi les aides à la modernisation de l’agriculture (installation de jeunes agriculteurs et modernisation des bâtiments d’élevage).
Les volets régionaux ont toutefois profité des 16 % restant du bilan de santé, qui s’additionnent aux autres ajouts de crédits ayant eu lieu depuis le début de la programmation, comme ceux liés à l’organisation commune de marché du vin (OCM vitivinicole).
Le plan de relance européen a également été mobilisé, pour moitié des fonds, en faveur du développement du réseau internet dans les campagnes.
Qui sont les bénéficiaires du PDRH ? « Avant tout des agriculteurs, autant en nombre qu’en masse financière », assure l'analyse. « Toutefois, le montant moyen perçu est plus élevé pour les industries agroalimentaires (IAA) ainsi que pour les bénéficiaires non agricoles (structures associatives, collectivités locales, entreprises, etc.) », tempère-t-elle.
De plus, à l’échelle des régions, certaines catégories telles que les IAA ou les forestiers représentent, en nombre, une part significative de l’ensemble des bénéficiaires, comme c’est le cas dans le Languedoc-Roussillon ou en Aquitaine.
Alors qu'il y a plus de dispositifs différents destinés aux collectifs qu'aux acteurs individuels, les investissements sont plutôt soutenus par des dispositifs individuels de type « projet ». Et ceux finançant de l’immatériel sont plutôt rares, assure la note. De même, en 2010, 87 % des montants engagés passaient par des dispositifs individuels. Quant à la destination des financements, 67 % soutenaient les revenus, 31 % les investissements matériels et 2 % seulement l’immatériel.
En comparaison de la programmation précédente, la part des soutiens aux revenus a toutefois diminué au profit des aides à l’investissement mais les dispositifs finançant de l’immatériel ont quant à eux peu progressé, précise l'analyse.
En conclusion, les auteurs s'interrogent sur la situation de certaines mesures, « dont l’état d’avancement est relativement faible ». Selon eux, ils pourraient n'être que le reflet « d'éventuelles difficultés de mise en œuvre ou d’appropriation par certains acteurs du monde agricole et rural des enjeux et objectifs stratégiques du PDRH ».
Des réalisations de mesures nouvelles – dans leurs logiques, leurs objets ou leurs modalités de mise en œuvre – commencent à apparaître, souligne l'analyse. « Si cette tendance se poursuit, voire s’amplifie, ces mesures plus originales, du point de vue de l’historique du second pilier de la Pac, pourraient entraîner une modification sensible du paysage des réalisations, d’ici à la fin du programme » en 2013.
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(1) Rapport établi par les cabinets d’études Épices et ADE.
(2) Programme de développement rural national (PDRN), de 2000 à 2006.
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